Экологический журнал "Волна" № 41

…Я часто обращала внимание на то, что некоторые люди отличаются особой чувствительностью к состоянию природы. Трудно объяснить, почему это происходит, но такие люди — не обязательно профессиональные биологи, они часто любят возиться с домашними животными и растениями, бывать на природе. Такие люди есть везде, они очень быстро находят общий язык друг с другом, не важно, принадлежат ли они одной национальности, религии, живут в одной стране или разных. Что делает их частью одной общности? Возможно, это признание жизни во всем комплексе взаимосвязей как высшей ценности, понимание, что природа «знает лучше» и переживание, как личной трагедии, страдания животного в клетке или потери озера, леса, реки, неважно где они находятся. В тех странах, где есть возможность создавать общественные объединения, именно такие люди создают экологические общественные организации или участвуют в общественно полезных делах, когда их организует кто-то другой.

Власть и эко-НпО — расстановка сил

Экологические НПО можно сравнить с рецепторами, чутко реагирующими на значимые изменения в природе и сигнализирующими об этом общественному организму. И для выживания всего организма, важно, чтобы эти сигналы были восприняты, переработаны и привели к изменению поведения всего общества по отношению к окружающей среде. Поэтому бытующий взгляд на то, что есть «зелёные», которые и должны решать экологические проблемы — собирать мусор или чистить речки — это упрощенный взгляд. Ведь на изменение температуры воздуха реагирует весь наш организм, своим поведением, а не только рецепторы, воспринимающие изменение температуры. Хотя «зелёные», когда видят, что их сигналы SOS не воспринимаются, идут дальше своей первоначальной роли — стараются донести информацию разными способами до разных людей, предлагают варианты решений, служат центрами кристаллизации общественной энергии для движения вперед.

Таким образом, весь организм человеческого общества будет находиться под угрозой биологической гибели до тех пор, пока не научится воспринимать сигналы об изменении окружающей среды, перерабатывать их и принимать управленческие решения, меняющие поведение социума в целом. Поэтому успех экологических НПО зависит от того, насколько точно они смогут донести экологическую информацию до разных секторов общества, а также от того, насколько она будет воспринята.

Формально правительственные структуры в России наделены возможностью управлять качеством окружающей среды, так как имеют специализированные подразделения. Однако в действительности у них другие интересы и приоритеты, они всё в большей степени выполняют волевые решения сверху, а потоки информации «снизу» воспринимают только тогда, когда это совпадает с указанием сверху, то есть происходит случайное совпадение по фазе.

Началом на пути отката государства от реального контроля состояния окружающей среды явился печально известный Указ Президента В.Путина № 867 от 17 мая 2000 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Были ликвидированы специализированный экологический комитет (Госкомприрода) и Рослесхоз. С тех пор правительственные структуры в этой сфере деятельности пережили ряд последовательных преобразований и кадровых перестановок, приведших в 2004 году к окончательной потере возможности государственного управления качеством окружающей среды1. Это означает, что власти негласно сняли с себя ответственность за качество окружающей среды, за сохранение ценных природных территорий, за предъявление равных требований к разным промышленным компаниям и т.д.

К началу 2004 г. стало ясно, что власть просто стремится убрать все препятствия на пути собственных интересов в бизнесе, в том числе и охраняемые природные территории. В конце 2003 г. все заповедники и национальные парки России получили телеграмму одного содержания от Министерства природных ресурсов о признании их деятельности нецелесообразной2.

Хотя впоследствии эта телеграмма была признана ошибочной, ни у кого не было сомнений, что существование охраняемых территорий находится под угрозой. И действительно, в течение года были неоднократные попытки вторгнуться на охраняемые территории3.

А в конце 2004 г. Правительство досрочно (по настоянию президента) завершает государственную экологическую экспертизу и 31 декабря принимает решение о строительстве нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» по водосборному бассейну озера Байкал, охраняемым природным территориям Дальнего Востока. Известен факт политического давления на государственную экспертизу по этому проекту со стороны президента, которая завершилась почти на полтора месяца раньше срока4.

Ситуация, когда сотрудники администрации Президента имеют высшие должности в нефтяных компаниях — называется конфликтом интересов и источником коррупции5. Трудно рассчитывать, что такие чиновники-бизнесмены не будут использовать служебное положение в личных целях. По всей видимости, это и является причиной сырьевой ориентации экономики России, поскольку самые «быстрые» деньги сейчас дает нефтегазовая отрасль. Причем суды, прокуратура и государственная экологическая экспертиза используются как инструмент передела собственности (дело ЮКОСа — не первый случай). Очевидно, что такой курс наносит колоссальный ущерб экономике, разрушает фундамент долгосрочного развития России: нет стимулов инвестиций в обновление основных средств производства, во внедрение6 новых технологий. Роль науки сведена к обслуживанию волевых решений сверху (иногда и противоположных — как в случае с ратификацией Киотского протокола). Нет стимулов снижения токсичных радиоактивных и других загрязняющих веществ в окружающую среду (система штрафов отсутствует и не предполагается её внедрение, плата за разрешенное загрязнение низка), нет условий для энерго- и материалосбережения в производственной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве.

Процветает нелегальный бизнес в лесном секторе, особенно на востоке страны, вдоль границы с Китаем7. Страдает и репутация России на международной арене.

В результате общество в целом несет явные и скрытые издержки, которые рано или поздно приобретают экономическое выражение в виде сокращения количества трудоспособного населения, потребности увеличения социальных выплат, пополнения криминальных структур, уменьшения доверия к государственным институтам, уменьшения инвестиций.

Например, экономический бум в Китае обернулся тем, что теперь 16 из 20 самых загрязненных городов мира находится в Китае, 300 млн. деревенских жителей пьют загрязненную воду. По данным экономистов, ущерб, нанесенный природе в Китае, составляет 10-12% ВВП ежегодно8

В то же время, в 2004 г. произошло знаковое событие — имидж экологичной компании ИКЕА вывел её владельца, Ингвара Кампрада, в число самых богатых людей мира. Компания, чтобы не разориться при жестких экологических требованиях в Европе, внедрила метод «Естественный шаг», изменив весь производственный цикл производства мебели — начиная от закупок древесины, красок, тканей, заканчивая возможностью сдавать использованную мебель обратно в магазин9. Таким образом, коррупция, отсутствие экологических требований к бизнесу (равных ко всем), наличие «карманных» экспертиз вредят, в том числе, самому этому бизнесу.

Местный уровень можно сравнить с системой капилляров в организме человека — их размеры огромны по сравнению с магистральными кровеносными сосудами, их нормальная работа обеспечивает здоровье всего организма.

По мере того, как власти сдавали свои полномочия в сфере управления качеством окружающей среды, экологические НПО брали на себя эти функции, совершенствуясь и развиваясь в широком диапазоне деятельности, сотрудничая друг с другом, с другими секторами общества, на разных уровнях — от местного до международного.

С уходом государства из прежних сфер деятельности объективный спрос на активность НПО в этих освободившихся нишах растёт. Особенно этот спрос высокий на местном уровне, когда множество городов и посёлков страдают от нерешенных проблем с мусором, так называемой уплотнительной застройкой и вырубкой зеленых зон, с растущими, как грибы после дождя, автозаправочными станциями и т.д. Однако развитие местных НПО чрезвычайно затруднено, так как нет благоприятной для их возникновения среды: нет налоговых льгот для благотворителей, условия регистрации новых НПО и требования финансовой отчетности непосильны маленьким организациям. Поэтому региональные НПО работают и на местном, и на региональном, а порой и на международном уровне, консолидируясь с другими организациями. В 2004 г. работали крупные коалиции экоНПО с другими секторами на Сахалине (в связи с многочисленными нарушениями прав местного населения и угрозой уникальной популяции серых китов нефтяными компаниями), на Алтае (коалиция против строительства ГЭС на Катуни объединила и представителей туристического бизнеса, и местных жителей, и НПО).

Когда центр стянул на себя все ресурсы и полномочия, оставив регионы почти без рычагов влияния, региональные власти начали проявлять заинтересованность в контактах с НПО, ищут их поддержки, чтобы усилить своё влияние на принятие решений. Например, губернатор Сахалинской области поддержал акцию протеста коренных народов (в коалиции с НПО) против нарушения их прав нефтяными компаниями10. Есть и другие примеры.

Строительство вертикали власти и «упрощение» представительства в законодательных органах (только крупные партии могут участвовать в следующих выборах в Государственную думу) стимулировало в среде НПО инициативы создания «зеленой» и других партий11.

Тенденция вытеснения самостоятельных общественных организаций из сферы принятия решений, замена их псевдообщественными привела к тому, что к концу 2004 г. по инициативе Президента стал форсироваться процесс создания Общественной палаты, метко названной одним из журналистов «гражданское общество специального назначения»12. Предполагается, что функции общественной экспертизы будут официально закреплены за этой палатой, и она будет предназначена для того, чтобы выдавать мандат общественного одобрения на инициативы власти. Не исключено, что основу экологической части Общественной палаты составят псевдообщественные или прогосударственные НПО, созданные инициативой «сверху».

Нефтяная компания «Транснефть» в 2004 г. предоставила материалы проекта строительства нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» только таким «доверенным» организациям, игнорируя интерес к этому проекту нескольких организаций, зарегистрировавших общественные экологические экспертизы в Москве (Гринпис России), а также на всем протяжении трассы от Иркутской области до Владивостока. Такими доверенными организациями стали две региональные московские организации, по уставу действующие на территории города Москва: «Общественная экология» и «Экологическое движение конкретных дел». Последняя стала усиленно создавать региональные отделения, видимо, претендуя приобрести всероссийский статус.

Следовательно, механизм экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду стал работать преимущественно как инструмент передела собственности и создания условий для продвижения бизнеса, сращенного с властью, вместо того, чтобы служить для улучшения проектов, повышения их экономической эффективности и экологической безопасности (есть специальный термин, объединяющий все показатели эффективности — общественная эффективность).

Причины конфликтов бизнеса, экоНПО и власти

Есть в экологической политике такое понятие, как «презумпция экологической опасности». Это означает, что инициатор бизнеса, связанного с использованием природных ресурсов и образованием отходов, обязан доказать, что планируемая деятельность не приведет к ухудшению условий окружающей среды, будет общественно эффективной. Для этого любой промышленный проект должен иметь раздел «ОВОС» (оценка воздействия на окружающую среду), в рамках подготовки которого заказчик вместе с властями организует общественные слушания, проводит общественные консультации. Документы общественных слушаний становятся неотъемлемой частью документов проекта, рассматриваемых комиссией государственной экологической экспертизы. По существующему законодательству, любая общественная организация, в уставе которой зафиксирована возможность проведения общественной экологической экспертизы, может зарегистрировать и провести общественную экологическую экспертизу (по полной аналогии с государственной) и документы общественной экологической экспертизы должны быть рассмотрены и учтены при проведении государственной экологической экспертизы. Проект не может быть осуществлен при отрицательном заключении государственной экологической экспертизы. Однако даже при положительном заключении государственной экологической экспертизы он также может не быть осуществлен, если не будет на то согласия местного самоуправления (могут быть выявлены другие аспекты проекта, которые могут нанести ущерб на местном уровне).

Это описание необходимо для того, чтобы показать, в каком поле происходит взаимодействие НПО, бизнеса, федеральной власти и МСУ. Большой бизнес чаще всего «покупает» власти, так что выступает с ними как единое целое, как одна группа интересов. Бизнес, естественно, по своей природе заинтересован в том, чтобы снизить свои расходы. Меры экологической безопасности затратны, при этом никогда не известно, будет ли тот момент, когда окажется, что все затраты оправданы (например, будет ли землетрясение максимальной силы, когда будет востребован потенциал технологических решений). Особенно если компания государственная, как «Транснефть», и все расходы на компенсацию ущерба можно переложить в государственный карман, то у неё нет никакого интереса усложнять проект дополнительными мерами экологической безопасности и идти на диалог с общественностью. Даже считавшаяся самой прогрессивной частная компания ЮКОС, известная своим вкладом в социальную сферу, не была заинтересована в реальном диалоге с общественностью (в чем честно признался её бывший владелец Михаил Ходорковский в одном из своих опубликованных писем)13. Люди, отвечающие за контакты с общественностью, в компании не влияют на принятие решений и весь смысл их деятельности сводится к тому, чтобы доказать всем, что проект хороший. Раздел ОВОС (в рамках работы, по которому организуются общественные слушания) обычно перепоручается консалтинговым компаниям, у которых связь с проектом очень кратковременная и нет никакой ответственности за последствия реализации проекта. Для реального диалога с местным населением и общественностью в компаниях нужна другая структура управления, в которой человек, занимающийся экологическими вопросами и взаимодействием с населением, имеет непосредственное влияние на принятие решений по проекту.

Самый слабый игрок при принятии решений о новых проектах, несомненно, МСУ. Оно обладает правом на последнее слово, однако этим правом почти не пользуется. МСУ часто даже не в курсе своих полномочий, у него нет ресурсов, чтобы их реализовать: нет достаточного знания законодательства, нет экспертных ресурсов, чтобы независимо оценить проект, хотя отрицательные последствия, прежде всего, скажутся именно на местном уровне.

Таким образом, на уровне местного самоуправления и региональных властей может быть большая заинтересованность в сотрудничестве с НПО, имеющими опыт проведения общественных экологических экспертиз и общественных слушаний, для защиты местных интересов. Особенно теперь, когда федеральный центр освободил себя от забот о работниках бюджетной сферы, социально ущемленном населении и перенес тяжесть этих забот на местный и региональный уровни (печально известный закон №122).

Ещё одна причина конфликтов с крупными промышленными вертикально-интегрированными компаниями создается искаженной схемой формирования прибыли. Дело в том, что порядок формирования прибыли в таких компаниях не соответствует экологической и социальной ответственности, так как прибыль, как правило, формируется не там, где наносится непосредственный ущерб окружающей среде, и где проживают основные работники производства, а там, где меньше можно заплатить налог. Следовательно, программы социальной ответственности бизнеса — в основном, это только частичная компенсация компанией недоуплаченного в местные бюджеты налога. Экологический ущерб вообще не компенсируется, и нет условий для решения экологических проблем.

Однако то, как расходуются наши налоги, вовсе не стимулирует налогоплательщиков к их уплате. Существующая государственная налоговая политика не способствует тому, чтобы бизнес был заинтересован платить налоги там, где они образуются за счет эксплуатации природных ресурсов и местной рабочей силы. Стягивание максимума налогов в федеральный центр и непрозрачность их расходования, отсутствие возможности для налогоплательщиков влиять на расходную часть бюджета, сокращение социальной и экологической ответственности власти — всё это явные антистимулы прозрачности и ответственности бизнеса.

Перспективы

Главный вызов ближайшего времени — сохранение НПО и их самостоятельности под давлением неблагоприятных условий. Новые стратегии развития НПО могут быть основаны на росте спроса на независимые источники информации, на опыт в сфере защиты прав и интересов граждан (в таком опыте становятся заинтересованными местные и региональные власти), на новые социальные технологии, возникающие в среде неправительственного сектора (привлечение средств, организационное развитие, проектная деятельность, проведение кампаний для защиты общественных интересов и другие). Те организации, которые смогли сохраниться (а сохраниться без развития в этой среде невозможно) в течение последних 10-15 лет (и больше), имеют богатый потенциал опыта, информации и ресурсов, который сейчас жизненно необходим организациям бюджетной сферы, местному самоуправлению, — всем тем, кто оказался на грани выживания.

Для НПО важно увидеть новые горизонты развития, выявлять перспективные практики и формулировать конкретные предложения для разных групп интересов, особенно на местном уровне, там, где сообщества непосредственно контактируют с природой, там, где можно получить конкретный экологически и социально значимый результат.

Важно развивать на практике тезис о том, что экологические ограничения, существующие на охраняемых территориях, не являются тормозом, а могут быть использованы как дополнительные ресурсы устойчивого развития.

Могут быть налажены продуктивные взаимоотношения с малым и средним экологически ориентированным бизнесом. Например, через внедрение товарных знаков экологичной продукции, создание фондов микрокредитования, оказание поддержки в распространении информации, в установлении контактов с потенциальными потребителями и поставщиками, в создании новых рабочих мест в сельской местности.

Изменение условий окружающей среды в живой природе стимулирует эволюцию, особенно бурно образование новых видов происходит на стыке разных сред, на границах столкнувшихся континентов — там, где стали контактировать прежде не смешиваемые популяции. Эта стратегия жизни пока не потерпела поражения. Нам тоже предстоит увидеть новые горизонты, построить новое общество, никто за нас это не сделает.

Марина Рихванова